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版权:原创标记本站原创 星级:★★★★★5.0 主题:财务管理专业硕士范文 级别:标准学术论文 范畴:专科期末论文类别:法学论文网论文范文编号:fxlw04593 期刊发表:cn期刊 全文字数:2500字 投稿作者:mwjewj 审稿编辑:专家学术家 阅读次数:23329

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潘国红

财务管理专业硕士论文 财务管理专业硕士

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乡镇人大是最基层的国家权力机关,是整个国家政权的基础,是国家治理体系的重要组成部分。由于受制度层面和现实层面等多种因素的制约,乡镇人大工作和建设“呈现出越来越弱化、边缘化、功能退化现象”,存在着重视程度缺乏、自身履职缺位、法定会议缺失、活动开展缺勤、履职条件缺少等诸多薄弱环节[1]。为彰显乡镇人大应有的功能和作用,江苏省启东市人大常委会根据新修改的地方组织法、选举法、代表法,研究制定了乡镇人大绩效评价制度,推动乡镇人大工作和建设的制度化、规范化和科学化,推动基层人大制度功能的正常发挥和优越性的充分显现。

一、乡镇人大绩效评价的重要性和必要性

绩效评价,也称绩效评估,它一直是经济学、管理学研究的重要范畴。20 世纪初兴起的科学管理运动,以一套“可量化”的评价指标,用于评价澳门金沙平台网址员工生产效能,进而实现澳门金沙平台网址员工生产动作、时间和过程的优化,从而极大地提高了澳门金沙平台网址工人的工作效率。随后,美国管理学家霍普夫将这一理论运用到更广泛的领域,运用到办公室以及整个公司管理。1927 年,美国学者科来恩·瑞德利出版《评估城市政府》一书,主张通过设定质量指标对政府公共服务结果进行评价,奠定了公共部门绩效评价的理论基础。之后,绩效评价逐步向非营利组织和公共部门等更广泛领域拓展。20 世纪90 年代以来,公共部门绩效评价在美国、英国、加拿大等国得到广泛运用。我国改革开放以来,绩效理念和绩效评价方法开始引入我国并广泛传播,并在我国的公共部门管理中萌芽发展,机关效能考核、行业(如学校、医院等)作风评议、专项工作(如卫生城市创建、高新技术澳门金沙平台网址认定等)评估验收等绩效评价实践日益深入,使用领域越来越广泛,正在成为我国公共部门管理的一件普通而实用的工具。

人大绩效评价,有利于推动人大职权有效行使。绩效评价能有效强化组织的激励机制,是一种检验组织决策、政策和措施是否正确、有效的工具。人大绩效评价就是借用公共部门绩效评价的方法,对人大工作和建设绩效进行分析评价,测定工作绩效水平,分析成功和不足的原因并加以改进和解决,从而引导人大工作和建设的最优发展。长期以来,人大绩效评价工作及其价值尚未引起足够的重视和认同,既缺乏评价的语境,又缺乏系统有效的评价方法和工具[2]。人大一直忙于考评“一府两院”的工作绩效,唯独对人大自身这样一个公共组织的绩效该如何考评(或称“人大绩效评估”),却几乎无人研究。一些地方人大及其常委会在履行职能时存在“不作为、慢作为、作为差、乱作为”现象,宪法赋予人大及其常委会的职权尚未用足用活,对政权体系的正常运转易产生负面影响[3]。人大绩效评价和考核,有利于形 大工作和建设的动力和压力,推进履职方式方法的持续改进,提升人大履职的规范性和实效性,提升社会对人大的认同感和信任度。

绩效评价指标

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开展乡镇人大绩效评价,能有效扭转乡镇人大功能不彰、作用难以发挥的局面。2014 年5 月,张德江委员长专门就加强乡镇人大工作和建设到浙江省调研,由此掀起了一场“乡镇人大建设:如何打牢国家政权基础”的讨论热潮[4]。2015 年6 月, 出台关于加强县乡人大工作和建设的若干意见,推出了一系列加强乡镇人大制度建设的根本性、制度性、长远性的重要举措。2015 年8 月,全国人大常委会第十六次会议审议修订了地方组织法、选举法、代表法,修改条款涉及乡镇人大的有近20 条,进一步健全了地方人大特别是县乡人大组织制度和运行机制,明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责,完善了选举和代表制度。这些充分体现了新一届 领导集体对基层人大 政治建设的高度重视,体现了最高国家权力机关对加强基层人大建设的政治自觉。破解乡镇人大制度困境,切实发挥基层国家权力机关作用,不仅需要宪法法律的有力支撑,同时还必须重视微观层面上的制度创新;不仅需要外部环境,同时还必须重视内部机制的完善,特别是操作层面的程序设计和举措优化。根据新修改的“人大三法”,以及 、江苏省委、南通市委关于加强县乡人大工作和建设的意见,启东市人大常委会研究制定了一套量化的乡镇人大工作绩效评价体系,把法律法规政策转化为具体工作程序和办法措施,为乡镇人大工作和建设提供了导向和标杆,引导乡镇人大优化议题选择、调节组织安排、改进方式方法,不断提高履职质量和水平,实现乡镇人大权力、功能和地位的回归。

二、乡镇人大绩效评价的要求和标准

在人大绩效评价中,评价内容和标准起着风向标的作用。内容和标准科学合理,可以引导人大工作的良性发展;内容和标准设计不合理,则有可能误导人大工作的发展方向。因此,确定评价内容和标准是人大绩效评价中最重要的工作。公共部门的绩效评价,主要用经济(economic,即成本标准)、效率(efficiency,即生产力标准)、效果(effectiveness,即质量标准)、公平(equity,即分配标准)即4E 指标开展评估。人大绩效是一种特殊的公共部门的绩效。人大工作的目标具有抽象性和笼统性,人大工作的产出不仅难以量化,而且具有不确定性。对于人大绩效评价,有学者从我国政治制度设计和人大工作实践的角度分析,认为结构、关系、过程和能动者四个因素决定了人大监督最后取得的效果[5]。也有学者考虑现阶段人大监督权行使不到位、监督力度不大、效果不明显的实际情况,提出了合法性、合理性、回应性、实效性四个维度的人大监督绩效分析框架[6]。还有学者从定性角度提出了人大监督实效评价的内容,即效果、效益、效率、时间四个维度,分别划分为很好、好、较好、一般、不好等五个等次,相应的分值分别是20、40、60、80、100,再与定量分析中客观指标分数加总,合成测评总分[7]。所有这些研究成果都为乡镇人大绩效评价内容和指标的设置提供了借鉴和参考。

依据宪法法律规定和人大工作的特点,结合现阶段乡镇人大履职不规范、权力行使不到位、实际功效与角色定位存在差距的实际状况,启东市确立了乡镇人大绩效评价内容和标准设置的五个方面的要求。

一是规范性。规范性是分析评价乡镇人大绩效的首要指标,它要求乡镇人大以法治思维为统领,认真履行区域重大事项决定权、监督权、选举权等法定职权,按照法定程序开展工作。如在人大会议召开方面,会议次数和时间、会议会期、会议议程等符合新修改的“人大三法”规定。会议议程涵盖和体现各项法定职权,主要包括听取和审议乡镇人民政府工作报告,审查和批准本行政区域财政预算和预算执行情况的报告,听取和审议镇人大主席团工作报告,听取和审议本行政区域内经济、文化事业和公共事业建设计划的报告,审查乡镇人民政府实事工程项目、政府性投资重大项目实施情况的报告,听取和审议代表议案及建议、批评、意见 情况的报告,选举等。在闭会期间主席团工作方面,主席团会议每季度至少召开一次,主席团要认真履行法定职责,主要是审查监督财政预决算,组织代表听取和审议政府专项工作报告,组织代表开展视察调研、执法检查以及评议政府部门工作和乡镇人大选举干部的履职情况,督促代表议案、建议 工作等。

二是 性。 性是指人大畅通民意反映渠道,满足公共利益需求。要求乡镇人大会议会前要认真准备,要组织代表会前开展视察、检查和调研活动,广泛收集民意,做好参加会议的相关准备。会中要严格程序,充分发扬 ,确保代表审议时间,保障代表依法行使各项职权。探索运用询问等监督方式,提高审议质量。年中人代会要组织代表围绕政府工作报告发表意见或提出问题,并对上半年政府工作情况进行满意度测评。要组织和指导各代表小组开展代表接待选民日活动,每月固定一天安排代表利用“人大代表之家”接待选民,听取选民意见和建议,并及时向有关方面反映。

三是回应性。及时反映民意,回应社会关切,是人大履职民意民权理念的体现。要求乡镇人大主席团每年选择3~4 件关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和审议乡镇人民政府的专项工作报告,开展视察、调研。每年选择1~2 件法律法规以及上级人大及其常委会决议、决定,对其实施情况进行检查,听取和反映代表和群众对乡镇人民政府工作的建议、批评和意见。在人大信息公开方面,要求在选区内公开代表电话、邮箱、微信等通讯联系方式,公开代表履职情况。各乡镇要开设人大工作网页,公开人大工作和成效,公开代表议案建议 情况。

四是实效性。人大履职实效是指人大履职目的的进展和成效。要求闭会期间主席团要通过多种形式督促乡镇人民政府认真贯彻执行会议通过的各项报告和决议决定。每届乡镇人大会议原则上至少确立2 件代表议案,并督促 到位。加强对代表提出议案和建议的指导,引导代表提出有一定质量的议案和建议。及时交办代表在人民代表大会和闭会期间提出的议案和建议、批评、意见,督促乡镇人民政府认真研究处理,并自交办之日起3 个月内向代表反馈答复。建立和完善代表建议督办工作机制,改进督办方式,努力提高办成率和代表对建议 工作的满意率。代表小组开展的视察、调研、检查或评议等活动,要形成有理有据的调研报告或评议意见,由镇人大主席团转交乡镇人民政府 。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。

五是针对性。坚持从实际出发,突出问题导向,力争通过绩效评价解决乡镇人大工作和建设中的薄弱环节。如在自身建设方面,要求在各乡镇党政办公室增挂人大办公室牌子,至少配备1 至2 名专(兼)职人大工作人员。乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上,乡镇人大主席团成员不担任镇政府的职务。各乡镇设立人大工作专项经费和代表活动经费,列入年度财政预算,专款专用,并建立代表履职补助制度,根据实际情况对代表执行代表职务给予补助。在充分发挥代表主体作用方面,要求加强对代表小组活动的组织和指导,代表小组活动要做到“四个有”(有计划、有阵地、有内容、有效果)。在代表履职监督方面,开展代表向选民述职活动。每位代表一届任期内要向原选区选民述职一次,并组织选民对代表履职情况进行满意度测评,测评结果作为代表连任推荐和评先评优的重要依据。建立代表履职档案和履职激励机制,建立健全不称职代表退出机制,不能履行代表职责的应当劝其辞去代表职务。

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根据上述要求,启东市人大常委会设置了乡镇人大绩效评价指标体系(见下表),并对各项内容设计了相应的分值。

三、完善乡镇人大绩效评价体系的分析和思考

绩效评价体系是一个由评价主体、评价指标、评价方法以及在这些方面的制度安排组成的有机系统[8]。人大绩效评价的有效实施,需要构建一整套科学而完整的绩效评价体系。目前,我国人大工作绩效评价处于萌芽状态,构建适合人大组织包括乡镇人大的绩效评价体系,需要立足人大的履职特点和社会公众的要求,借鉴澳门金沙平台网址管理和公共部门管理绩效评价的理论和方法,在培育绩效文化、设置指标体系、实现主体多元化、推进评价结果运用等方面下工夫。

(一)培育新型的人大绩效文化和价值理念

绩效文化是一种软性资源,它内部蕴含着巨大的能量,对于推进绩效管理,提升澳门金沙平台网址管理和公共部门管理质量和水平意义重大。撒切尔政府在执政期间,出台了著名的“财务管理新方案”,为英国各级政府部门树立了浓厚的绩效理念,推动了世界范围内绩效管理运动的蓬勃发展。当今世界,西方国家更加注重公共组织的绩效管理,我国政府绩效管理的理论探讨和实际工作取得了一定成效,绩效理念逐步深入人心。但人大作为公共组织,其绩效评价的研究和实践严重滞后,人大履职完全是从上到下的单向流动过程,政治决策、政治行为缺乏评价反馈机制。其原因是在人大内部绩效管理意识淡薄,缺乏一种评价性的政治文化,尤其在乡镇一级,人们对人大是国家权力机关缺乏足够认识,觉得人大工作是虚功难以做实,人大机关可有可无,人大权力被淡化虚化。绩效评估活动的有效开展,需要新型的绩效文化和价值观念的指导。为此,要加强人大代表和人大工作人员绩效管理理论如公共资源稀缺理论、财政效率理论、公共委托— 理论、利益相关者理论等的学习,加强绩效管理规范、技术和方法的学习和培训,开展绩效管理经验交流活动,帮助人大代表和人大工作人员确立和提升绩效管理和绩效评价意识,优化人大组织绩效评价氛围和环境。要充分发挥舆论宣传作用,引导社会公众强化当家作主意识,积极参与人大工作,表达自己的需求和愿望,充分发挥社会公众在人大绩效评价中的重要作用。

(二)设置科学合理的绩效评价指标体系

当前,对政府绩效评价指标体系的研究较多,但对人大绩效评价指标体系的研究很少。少数已经开展人大绩效评价的地方,绩效评价指标体系不系统、不全面,难以反映人大履职的实际成效,缺乏定量和定性指标,笼统模糊,容易导致评价的随意性和主观性。因此,探索和建立定性分析与定量分析相结合、程序评价与结果评价相结合、主观指标与客观指标相结合的绩效评价指标体系尤为迫切。

要确立以公共利益为导向的人大履职绩效评价标准。在履职目标上,不仅考虑某一利益相关者(如政府、人大自身等)的目标需求,更要考虑社会公众的需求,切实解决社会公众的现实难题,改善群众生产生活水平;在履职成效上,不仅考虑一些经济发展指标的实现程度,更要考虑一些与群众生活息息相关的如社会保障、安全、环境保护等指标的实现程度。要加大涉及公共利益方面的绩效权重分值。启东市乡镇人大绩效评价重视“代表议案和建议意见办成率”,“代表视察、检查、调研、评议等活动形成的报告、意见交镇政府 落实”等方面内容,每项占分高达15 分。另外,还应在民意表达渠道畅通、人大收集反映民意方面,如开展财政预决算全过程监督、公开代表履职情况、公开人大工作和成效等方面也要加大分值权。同时,要将社会公众满意度和人大工作影响力调查数据,作为人大绩效评价指标体系的内容,以形 大履职为民的导向和指引。

要重视指标的细化量化。启东市从依法召开镇人大会议、认真开展主席团工作、组织指导代表小组活动、督办代表议案建议、加强自身建设等5 个方面对乡镇人大工作进行绩效评价。对每一方面指标还应进一步细化量化。如“依法召开镇人大会议” 性方面,可细化为参会率、发言率、投票率、提议案建议数、公开程度等,并设置量化分值;在会议质量方面,可进一步细化为会前准备工作的质量、各项报告质量、代表审议质量、代表议案建议的质量等,同时要设置量化分值。

(三)扩大人大绩效评价多元主体参与

绩效评价主体是否多元对绩效评价结果的科学性和权威性具有关键性影响。目前,人大绩效评价主体一般是上级人大、自我评价主体等。启东市乡镇人大绩效评价办法明确,市人大常委会成立考评工作领导小组,具体组织实施考评工作。上下级国家权力机关之间没有上下级之间的领导关系,但它们之间的关系是法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系。 关于加强县乡人大工作和建设的若干意见也强调,上级人大对下级人大要“加强工作联系和指导”。上级人大对下级人大开展业务指导、考评组织工作,符合法律和政策规定,其优势是可操作性强、信息收集容易、运行成本低,但仅限于“上级人大、自我评价主体”的评价主体结构较为封闭和单一,缺乏利益相关者的监督,也不符合“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的权力主体(人大代表和社会公众)参与原则。人大不能清楚认识自身存在的问题,也不能及时了解社会公众的真正需求,其绩效评价结果很难保证科学性、公正性和权威性。“在我国,现存的问题是缺乏主流民意的表达渠道和评价机制。”[9]组织开展乡镇人大绩效评价,在评价主体的组成上还应协调组织各个层面的力量,加强人大代表和社会公众的参与,吸收社团、非营利组织等部门的参与,形成多元主体参与的格局。要充分利用包括网络资源在内的各种现代化资源,针对不同评价主体,采取随机现场抽样调查、网络调查、专家评估、第三方评价等多种评价手段,扩大各方参与,以实现人大绩效评价主体的多元化。要重视提高评价主体的绩效评价技术水平,针对乡镇基层群众政治参与意识不强、评价专业知识缺乏的问题,要加强基层群众的 知识培训,扩大对人大工作的政治参与,加大人大信息公开力度,不断提升基层群众的参政意识和绩效评价能力。

(四)加强人大绩效评价结果的运用

绩效评价的结束并不等于绩效管理的结束,还需依据绩效评价所得的结果,对人大预设目标达成途径和办法进行修正和调整,对绩效评价客体(人大及其人大工作者)进行奖励和惩罚。目前,在人大绩效评价结果的运用上,普遍存在重奖励轻惩罚甚至是不问不责的问题。启东市乡镇人大绩效评价办法明确,考评结果为优秀的由市人大常委会予以表彰奖励。只奖励不问责的评价结果运用,使得绩效评价客体不愿也无法找到绩效问题的根源和改进工作的办法,最终导致绩效评价效果不明显。要建立健全激励约束机制,改革传统的重奖励、轻处罚现象,既注重对绩效优良的单位和个人的奖励,也要严格追究绩效管理存在严重问题的单位和个人责任,同时要及时向党委反映评价结果,以便党委在人大干部考核奖惩、提拔使用中得到体现,形成既有动力又有压力的激励约束机制。要完善绩效信息反馈和跟踪落实制度,评价主体要及时向评价客体反馈考核评价中发现的问题,同时建立绩效评价客体报告整改计划和整改结果制度,推进发现问题的改进和工作绩效的提升。要公开绩效评价结果,通过人大网站、报刊、电台、电视台和新闻发布会等多种形式,公开绩效评价的结论、等级、发现的问题、整改建议、整改情况以及奖励问责情况,保障社会公众对绩效评价的知情权和监督权。同时,鼓励社会公众及新闻媒体对人大绩效评价的结果及运用进行监督,以结果公开推进人大绩效评价目标的实现和人大绩效的实质性提升。

注释:

[1]佘俊:《乡镇人大的薄弱环节及其改进》,载《人大研究》2016 年第2 期。

[2][3]唐莹莹、陈星言:《人大工作评价必要性分析》,载《人大研究》2008 年第7期。

[4]崔清新、徐燕:《加强乡镇人大建设:打牢国家政权基础——张德江委员长赴浙江调研乡镇人大工作侧记》,载《中国人大》2014 年第10期。

[5]杨雪冬:《地方人大监督权的三种研究范式》,载《经济社会体制比较》2005 年第2 期。

[6]许安标:《人大及其常委会监督绩效分析》,中国政法大学出版社2007 年版。

[7]唐莹莹:《人大监督实效评价标准的定性分析》,载《人大研究》2010 年第1期。

[8]盛明科、彭国甫:《公共服务型政府绩效评估指标体系构建研究论纲》,载《东南学术》2008 年第3期。

[9]胡伟:《公众满意度乃是评估政府绩效的最终标准》,中国教育网,2014 年4 月4 日。

(作者系江苏省启东市人大常委会副主任)

参考范文:

[1]加快推进公共支出转型增强江苏经济增长消费驱动力

[2]江苏省徐州市科协积极推进“会员暖心工程”

[3]江苏省宿迁市2018年中考政治试卷评析

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